政府投资建设项目实际实施的效果看，由于前期工作深度、建设管理、造价控制程序及合同计价、计量条款等与EPC模式不相适应，发包人建设管理难度大，尤其是投资控制困难已成为EPC模式十分突出的短板。
由于工程造价控制程序不同，国际上通常投资越节约则承包人获利越大，而国内则越增加投资承包人获利越大。根据2017年FIDIC正式发布的《设计-采购-施工与交钥匙项目合同条件》，国际上EPC模式建设主要风险由承包人承担，承包人对项目的“设计、采购、施工”整个过程负总责，发包人依托合同价进行支付及结算，给与承包人较大的工作自由，但强调通过严格的竣工验收对项目的实施总过程进行事后监督。对承包人而言，在发包人需求和承包人总收入不变的情况下，节约投资就是降低成本，因此，越节约投资承包人获利越大。
国内由于发包人担心估算投资或概算不准确造成财政资金浪费，或受地方政策、财政资金计量支付等制约，常常在签订EPC合同后，再依据审定的施工图预算（结合承包人投标下浮率）调整合同价款。虽然合同条款已要求预算不得超出审定的概算及最高投标限价中的工程费用，但是由于预算成为承包人的收入和工程价款结算的关键，无论采用总价合同还是单价合同，承包人编制的施工图预算越高，其期望收入就越高。也就是说，越是增加投资承包人获利就越大。
从EPC模式实践情况看，承包人进行施工图设计和预算编制时，不会真正落实发包人关于设计方案和施工方案技术经济比选及经济优化的要求，即使是进行经济优化，也是偏向于节约承包人的成本而不是偏向于更好满足功能需求。一方面，承包人编制的预算普遍超出概算和最高投标限价中的工程费用，以致发包人投资控制比较困难；另一方面，承包人宣称投资估算或概算某些造价指标过低，要求调整限额设计控制指标，迫使发包人在某些具体的建设标准和细部设计上做出让步，从而达到增加承包人收入或降低承包人成本的目的。难点二：承包人设计方处于从属地位，发包人设计管理难度大，限额设计目标难以落到实处
国际上设计处于主导地位，强调和充分发挥设计在整个工程建设过程中的主导作用，这有利于项目建设方案的不断优化，确保设计与施工深度融合，能有效克服设计、采购、施工相互制约和相互脱节的矛盾，激发工程建设的科技创新，这也是EPC模式的基本优势。
目前，我国尚未建立起符合EPC模式的发展要求的项目组织结构和管理体系，真正涵盖设计、施工全过程的企业很少，施工单位不懂设计，设计单位在施工和项目管理上普遍缺乏经验，EPC模式基本上是以施工单位牵头与设计单位组成的联合体形式，项目实际组织管理仍停留在传统模式，依旧按照传统组织方式和习惯运行，承包人内部设计、采购和施工业务仍然相互脱节。而且设计方常常处于弱势地位，为能拿到EPC设计业务，有时甚至不惜降低姿态求助于潜在的施工方投标人。这种情况下，承包人的设计方受制于施工方，造成发包人设计管理难度大，限额设计目标难以落到实处；而且设计方会迎合施工方要求，超标准进行过度设计，按照不经济的施工组织方案调整设计内容，编制施工图设计和预算严重滞后，给发包人造成投资控制、进度和工作程序等方面的压力。例如，EPC模式普遍存在地基及基础、地下室等工程费用占比过高，大量采用不常用的材料和设备，抹灰及裱糊工程层次过多，工法和临时工程方案不经济（常见于围蔽、便桥、便道、预制及预拼场地、支撑及支护结构、围堰）等。设计方受施工方制约，造成发包人限额设计目标难以顺利实现，使得EPC模式的优越性难以充分发挥。难点三：发包人工程变更管理难度大
客观上，由于EPC模式项目在获批可行性研究报告或初步设计后招标，设计方案还比较粗略，建设环境摸查还不够深入（如地质条件、外接水源、外接电源、外接气源、污水排放等），用地、规划、报批报建、征地拆迁等前期手续还不够完善，产权（或使用）单位的使用需求还不够具体，在施工图设计阶段，受建设环境条件、使用需求及设计图纸审批等的影响，项目普遍存在施工图与原方案不完全一致的情况，因此，发包人要求承包人按照合同价格和工期等条款履约比较困难。承包人会以招标文件未包括或未明确为由提出工程变更要求，给发包人工程变更管理造成压力。上述情况表明，如果发包人不能在招标前预先对工程变更进行分类和有效控制，就会在工程实施时面临造价控制困难或工程推进不顺利的局面。
主观上，承包人为争取更多利益，会在确保其编制的概算或预算足额的情况下，利用发包人招标时未明确的细部功能需求或具体建设标准的空间，采取较为简化的功能或较低的建设标准进行设计，导致发包人在工程实施过程中细化功能需求和建设标准时发生工程变更。此外，承包人出具的设计图纸可能存在缺陷，例如不满足设计规范或不符合报批报建要求、各专业设计图纸相互不一致、设计内容残缺、不满足发包人既定的功能或标准等，由此产生工程变更。
目前，政府投资建设项目EPC模式工程变更还普遍存在报批严重滞后、未审批已实施的情况。由于招标时项目仅获批可行性研究报告或初步设计，缺少详细的工程量清单，受传统模式影响，实际已标价工程量清单需要在预算评审后，结合承包人所报的下浮率计算确定，参建单位习惯于在确定已标价工程量清单之后才编审工程变更价款。但是，由于EPC模式能实现设计、采购、施工各阶段有序交叉，一些工期紧的项目往往出现“边设计、边报批、边施工”的情况，在工程开工后相当长的一段时间内没有出齐设计图纸，导致概预算评审工作严重滞后，一些变更事由早已出现，为满足工程进度要求，这些变更在未审批的情况下不得已而实施。难点四：与传统模式相比较，发包人预算造价控制难度大
EPC招标时，由于前期手续不够完善、建设环境条件不够具体，工程勘察（详勘）及施工图设计尚未开展，报批报建尚未全部完成，投标人难以准确合理测算工程造价，与传统模式相比风险因素较高，因此，承包人所报投标下浮率普遍较低。另一方面，EPC模式预算及结算价格普遍偏高。传统模式施工图预算由设计单位编制，最高投标限价由造价咨询单位编制，临时设施按照常规施工方案编制，已标价工程量清单中的综合单价及人工、材料、设备、施工机具均通过公开竞价确定，而EPC模式施工图及预算均由承包人编制，预算编审均依据相关计量计价规范、定额和信息价，无需市场竞价，且承包人全程参与，由于涉及承包人的利益，缺少定额的施工工艺、缺少信息价格的材料设备承包人则尽可能抬高价格，甚至一些材料设备市场已被承包人锁定，无法有效进行市场询价，造成定价困难。因此，发包人工程预算管理难度大，预算审定价普遍偏高。且在承包人投标下浮率较低的情况下，以预算价为基数结合承包人投标下浮率下浮后的实际合同价款也普遍偏高。
本文节选自《EPC模式发包人投资控制存在的问题及对策研究》（全文刊登于《建筑经济》2022年第5期）